Kommunene har ikke bare dårlig råd, de er også bundet på hender og føtter

Etter å ha ignorert tilbakemeldingene fra et samlet kommunenorge i årets statsbudsjett, innså regjeringen til slutt at det var tvingende nødvendig å hoste opp mer penger. Helt på tampen av oktober kom derfor en ekstra pakke på fem milliarder kroner til kommunene, noe sjeføkonom Øystein Dørum i NHO kalte feil medisin i E24. 

Regjeringen har innsett det samme, og nylig inviterte Arbeiderpartiet til en «ryddesjau» i kaoset av lover og regler for kommunene. Målet er å gå igjennom forskrifter, lov, pålegg og krav til kommunene – et tiltak det er støtte for både i opposisjonen og i Kommunenes Sentralforbund.

– Dette er et strålende initiativ fra Arbeiderpartiet (Ap). Jeg jublet da jeg hørte om arbeidet, for dette har KS og kommunene bedt om lenge. Fremfor å snakke om hvem som har skylda for de ulike normene og kravene, så bør alle se fremover og ta tak i systemkrisen, var responsen fra styreleder i KS, Gunn Marit Helgesen.

– Det er på grensen til tragikomisk når et offentlig utvalg ikke klarer å få oversikt over alle lov- og forskriftskrav slik Generalistkommuneutvalget slet med. Det har blitt et kaos, og Stortinget må starte ryddejobben, sa KS-lederen videre.

Et godt utgangspunkt for arbeidet

At det kan være behov for en tilsvarende gjennomgang av lover og regler som gjelder for privat sektor er et poeng vi her skal la ligge, men det er verdt å merke seg at gjennomgangen Ap etterlyser, er godt i gang allerede.

Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) publiserte nemlig i slutten av september to såkalte områdegjennomganger. hvor de har gjort omfattende kartlegginger av statens styring av kommunene. 

Den ene av disse rapportene, DFØ-rapport 2024:10 eller «Statlig styring av kommunene - Kartlegging av virkemiddelbruk og konsekvenser på fire områder» avdekker flere vesentlige utfordringer knyttet til kommunenes handlingsrom til økonomistyring.

Binding av ressurser

Et gjennomgående funn i denne rapporten, er at en stadig større andel av kommunenes budsjetter bindes opp gjennom statlige krav. Det er særlig bemanningsnormer og kompetansekrav innen oppvekstsektoren som respondentene finner kostnadsdrivende. 

Flere informanter fra kommunene peker på en direkte sammenheng mellom økt rettsliggjøring og strammere kommuneøkonomi. Individuelle rettigheter binder også opp betydelige ressurser og reduserer kommunenes mulighet til å gjøre lokale prioriteringer. 

Dette gjelder særlig innen oppvekstsektoren og helse- og omsorgstjenester, hvor lovfestede rettigheter må innfris uavhengig av kommunens øvrige økonomiske situasjon.

Finansiering av nye oppgaver 

Kommunene opplyser at de kan ha betydelige utfordringer med finansiering når nye oppgaver og reformer innføres.

Et sentralt problem er at inntektssystemet ikke alltid fanger opp kommunale forskjeller på en god nok måte. Ifølge rapporten rammer dette særlig mindre kommuner, som kan ha større utfordringer med å implementere nye krav innenfor eksisterende økonomiske rammer.

Rapporten viser at selv om fullfinansieringsprinsippet ligger til grunn når staten overfører nye oppgaver til kommunene, opplever mange kommuner at finansieringen ikke dekker de reelle kostnadene ved implementering og drift.

Økonomiske konsekvenser på tvers av sektorer

Bemanningsnormer, særlig innen oppvekstsektoren, går ifølge flere informanter ut over kommunenes adgang til å prioritere mellom sektorer. 

Enkelte hevder at ressurser vris mot oppvekstsektoren på bekostning av andre områder som barnevern og helse/omsorg. Dette er det imidlertid ulike oppfatninger om. Mens ledelsen i kommunene ofte stiller seg kritisk til denne vridningen, ser fagansvarlige det som positivt at deres sektor sikres ressurser.

Rapporten peker på at det er behov for bedre analyser av hvordan ulike styringsvirkemidler påvirker kommunenes samlede ressursdisponering.

Øremerkede tilskudd

Såkalte «øremerkede tilskudd» er på mange måter et søskenbarn av bemanningsnormene, for selv om kommunene i hovedsak finansieres gjennom rammetilskudd, spiller øremerkede midler fortsatt en betydelig rolle – særlig innen helse- og omsorgssektoren – og de har også den effekten at de dikterer hvor midler kan benyttes.

Rapporten viser at omfanget av øremerkede tilskudd varierer betydelig mellom sektorene. Mens det har vært en nedgang i øremerking på flere områder siden 2015, har helse- og omsorgssektoren fortsatt et betydelig innslag av dette fenomenet. Enkelte argumenterer for at øremerking kan være hensiktsmessig ved implementering av større reformer, men dette står i kontrast til det generelle prinsippet om rammestyring.

Derfor er det også et paradoks når rapporten viser at særlig helse- og omsorgssektoren står overfor betydelige utfordringer knyttet til finansiering av ressurskrevende tjenester. Refusjonsordningen for særlig ressurskrevende tjenester har økt fra 11,4 milliarder til 12,2 milliarder (justert med kommunal kostnadsdeflator). I 2022 utgjorde dette over åtte prosent av rammetilskuddet til kommunene. 

En særlig utfordring er økningen i yngre brukere med omfattende tjenestebehov. Rapporten siterer en undersøkelse fra Vista Analyses som viser at utgiftene til yngreomsorgen har økt fra 26 prosent av kostnadene til helse- og omsorgstjenester i 1998, til 43 prosent i 2022.

Tiltak på kort og lang sikt

Med barnevernsreformen ble det innført nye økonomiske insentiver for å stimulere kommunene til økt forebygging og tidlig innsats. 

Rapporten peker imidlertid på en vesentlig utfordring med timing: Kommunene må fortsatt finansiere kostbare tiltak i eksisterende saker, samtidig som de skal bygge opp forebyggende tiltak som først gir effekt på lengre sikt. 

Flere uttrykker bekymring for at dyre institusjonsplasser medfører at det ikke blir midler igjen til å prioritere det forebyggende arbeidet. Dette skaper en krevende situasjon for kommunene, som må balansere kortsiktige, lovpålagte forpliktelser opp mot langsiktige, forebyggende tiltak.

Kompetanseutfordringer innen økonomistyring

Et gjennomgående funn i rapporten er asymmetrien i kompetanse mellom stat og kommune. Dette kan særlig skape utfordringer rundt saker som ligger i skjæringspunktet mellom juss og det økonomisk-administrative fagfeltet.

Tall fra Juristforbundet viser nemlig at nesten halvparten av kommunene ikke har en egen ansatt jurist, og rapporten påpeker at dette kan påvirke kommunenes evne til å vurdere økonomiske konsekvenser av vedtak og rettighetsbaserte tjenester. 

Dette forsterkes av at det samlede styringstrykket er stort og økende, samtidig som ingen har full oversikt over alle krav og oppgaver som kommunene er pålagt.

Svært krevende balansegang for kommunene

Oppsummert sagt tegner DFØ-rapporten et bilde av kommuner som står i en krevende økonomisk situasjon, hvor stadig mer av ressursene bindes opp gjennom krav fra staten og rettigheter for innbyggerne.

Dette reduserer det lokale handlingsrommet og begrenser kommunenes mulighet til å gjøre egne prioriteringer basert på lokale behov.

Samtidig indikerer rapporten at staten både er ute av stand til å tenke helhetlig om hvordan kommunene bør styres, og til å vurdere de økonomiske konsekvensene av nye krav de pålegger kommunene – ikke ulikt hvordan næringslivet føler det.